有專家咖啡機稱,浙江的公車改革已有10多年,除了杭州,寧波、溫州、嘉興也出台了各自的方案,但總體看,在制度層面並沒有太多推進。現在車改最大的阻力來自於車改單位的一把手,涉及官員的職務越高,阻力越大。
  早報記者 葛熔金房屋二胎 發自杭州
   11月28日下午,杭州市車改辦的馬建華在辦公室里研讀著中共中央、設計裝潢國務院日前印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》——特別是其中關於“公車改革”的內容。
   馬建華現任杭州市發改委體改處調研員,自2003年車改辦成立起,全程參與了杭州市公務用車制度改革工作。“我反覆對照餐飲設備了《條例》中的有關內容,基本上是公車改革‘杭州模式’的提煉和總結,杭州的一些做法更為細化、嚴格。”他說。
   作為公車改革的先行宿霧地區,10多年前杭州就有鄉鎮嘗試車改,2009年又對市級機關實行以取消所有公車的“單軌制、貨幣化、市場化”等為核心的車改,被稱為“杭州模式”。
   市級車改4年後,杭州市級機關中已有152家單位參與,涉改人員6000餘人,全市車改地區車改前後費用下降20%~30%,但馬建華仍感嘆“內憂外患”。“外患”,指的是全國各地來考察、取經的絡繹不絕,但覺得“杭州模式”難學,跟進者不多;而省內新推進車改的寧波、溫州地區多採用“既留公車又拿車貼”的“雙軌制”。這都在無形中對杭州形成了壓力。“內憂”則是當地一些車改單位把車貼當福利,捨不得多用,眼睛盯著“公共交通專項經費”,以為只要是在這個額度內,什麼情況都可以報銷,導致專項經費的超範圍、超預算使用;部門一把手可以在“領取補貼”和“包乾用車”間二選一的“個性化用車服務”;一些尚未納入車改的非參照公務員管理的事業單位、國有企業則擅自“車改”,出現“既坐公車又拿車貼”等現象。
   “浙江的公車改革已有10多年,除了杭州,寧波、溫州、嘉興也出台了各自的方案,但總體看,在制度層面並沒有太多推進,無非是‘以車貼推車改’。現在車改最大的阻力不是沒有制度,而是來自於車改單位的一把手,涉及官員的職務越高,阻力越大,因為車改觸動的恰恰是一把手的既得利益。”昨天,浙江大學公共管理學院政治學系教授、博士生導師張國清在接受早報記者採訪時表示,接下去的車改應該從改變官員對公車的認識上下功夫,讓公車從“公務員的車”這一職務待遇回歸到“公務用的車”這一交通工具的本來面目。
  一度因補貼過高“暫緩”
   2001年的杭州西湖區三墩鎮,48名公務員配有6輛公務用車,油費、規費,加上司機工資、福利等,每年與“車輪”有關的費用近60萬元;當年又面臨著其中4輛公車的更新,費用又要幾十萬。而且,因為有11人是班子成員(鎮領導),車輛往往不夠用,調度成了問題。此時,有人提出“將公車賣掉,所有公務員拿車貼”。
   讓人意外的是,這個看來“出格”的提議不但獲得48名公務員一致同意,上報區委、區政府後也得到支持。該鎮研究後確定:原有的6輛公車拍賣,按行政級別不同,給予鄉鎮正職、副職、調研員、中層幹部、一般幹部100元-1200元/月的交通補貼;聘用的駕駛員中,臨時工清退,有正式編製的轉崗。
   2002年1月1日,三墩鎮開始嘗試公車改革,成為浙江車改“吃螃蟹”者。
   幾乎同時,寧波市北侖經濟技術開發區也開始對機關各部門進行車改,除了涉及人數較多、官員職務較高,基本模式與杭州三墩的類同,給辦事人員至局長髮放的補貼在每月200-2000元。據瞭解,北侖的標準是按一輛20萬元的轎車測算的,大致一年保險費6000元、養路費2000元、燃油費7500元、修理費3500元、通行費3500元,合計22500元;以局長為例,全年發放的24000元補貼剛夠養一輛車。
   到了2003年,三墩鎮交出車改首年成績單:2002年發放補貼20.6萬元,與2001年的車輛交通費支出相比下降60%。當年,三墩鎮所在的西湖區出台《關於鄉鎮街道公務用車制度改革的實施意見》,要求在年底前完成全區鄉鎮的公車改革。相對三墩鎮而言,西湖區提高了補貼標準:一般幹部至鄉鎮街道正職一把手每月300-1800元,並根據鄉鎮面積、與區政府的距離等差別化對待,其中正職的補貼在1400-1800元。
   杭州市級層面也開始醞釀公車改革。2003年8月,杭州成立了專門的杭州市公車改革領導小組(辦公室設在當時的體改辦),通過本地調研、外地考察,提出了《全國車改情況與杭州車改的基本設想》、《杭州市級機關公務用車制度改革初步方案》。
   如果說2002年浙江的公車改革是悄然試水,那麼到2004年,改革已“遍地開花”:義烏市取消了鎮、街道所有行政公務用車,公開拍賣13個鎮(街道)現有的100多輛公車;台州市黃岩區、杭州餘杭區分別在高橋街道探索車改試點……此輪車改中,爭議最大的是湖州市南潯經濟開發區,該區根據職務、崗位等不同,將每月的交通補貼分為200-3200元6檔,最高一檔遠高於當地公務員的平均工資。3200元當時不要說在浙江是最高的,而且在全國也是數一數二的。
   正當更多地區遞交車改方案、等待相關部門批覆時,2005年,浙江對尚未實施車改的地方提出“暫緩實施”的意見。
   據瞭解,在2005年春節前的一次全省黨風廉政工作會議上,有與會人員反映“公車改革問題較多、貨幣化改革存在‘福利化’傾向、一些官員既拿補貼又坐公車”。會議結束後,省相關部門提出“已實施車改試點的地區可繼續實施,但應註意補貼標準發放額度、形式;尚未實施的地區暫停實施”。
   “那次會議上,有人談到南潯經濟開發區3200元的交通補貼,與會者都很吃驚,但也有人舉例說明車改後交通經費確實下降了。鑒於這樣的情況,領導提出車改是新嘗試,出現問題在所難免,可以讓已經搞的地區繼續探索,沒有搞的暫緩推進,理清思路再考慮。”一名與會者表示。
  “最支持的是處長們”
   儘管省里暫緩車改的舉動給杭州市帶來了一定壓力,但杭州市一直沒有放棄車改,不斷研究車改方案,4年後,浙江開啟新一輪車改,2009年5月,杭州啟動市級機關第一輪公車改革。
   “越到上面,車改的難度越大、阻力越多,從鄉(鎮、街道)到縣(市、區)再到地(市),每上一級,難度呈幾何級數增加。不難理解,為何國內公車改革都是基層探索、謹慎推進,因為鄉鎮等基層的領導幹部年紀輕,工作半徑小,交通路況熟,推進阻力有限,但到地(市)甚至省級,涉及的部門繁多、利益人群關係複雜,阻力可想而知。”一位研究公車改革的學者表示。
   2009年杭州的市級機關車改受到各界高度關註——此前,國內副省級城市只有哈爾濱進行過如此大規模的車改。
   “總思路是單軌制、貨幣化、市場化,堅持‘單軌制’是核心,目標就是切實節約財政經費,杜絕‘公車私用’、‘公車專用’和超編超標配備公車。”馬建華表示,“單軌制”是指車改單位取消所有公車,所有人員參加車改,公車一輛不留,從制度設計上杜絕“既留公車又發車貼”。同時,車貼直接打入涉改人員的市民卡,只能在市公車服務中心、公交車、出租車、加油站、車輛年檢、車輛保險等與公務交通相關的事項上支出,不能取現,也不能在其他地方消費,真正做到“專款專用”。
   《關於杭州市市級機關公務用車制度改革的實施意見》(8號文件)明確:車改範圍為市級黨政部門、參照公務員管理的事業單位、民主黨派、群眾團體;車改單位不留除專業工具車外的任何公務用車,包括執法執勤車;車貼標準分9檔,上限為每人每月2600元、下限300元(後來提高了一次:上限2990元、下限350元),全部打入市民卡。財政按不高於車改單位涉改人員全年車貼總額10%的比例安排公共交通專項經費,用於車改單位的重要公務接待、突發事件處置、大型執法活動等。公檢法系統、學校、醫院不實施車改。
  2009-2011年,杭州市市級機關車改進行了三批才完成,一共收繳800輛公車,一半用於尚未車改單位黃標車更新,或拍賣、報廢,一半交付專門成立的“市級機關公務用車服務中心”。設立該中心,主要是保障車改單位大型公務活動接待、重大應急突發事件處置、重要執法公務活動、特殊機要文件專遞等專項集體公務活動用車,以及為公務員個人的公務活動提供租車服務:在市區及下屬富陽、臨安兩地的車貼使用區域內,使用半天90元(4小時,不超過50公里),全天180元(8小時,不超過100公里),超出里程按每公里1.8元計費。
  車改後,不少局長抱怨“人家當局長有專車接送,為什麼我得自己開車,有時開會還要花半天找車位”;也有一些局長學著適應,如原市環保局局長何榮坤,他的座駕原是“別克”,車改後換成了女兒的“捷安特”自行車,還被央視作過報道。
  “車改前單位共5輛公車,基本上一輛是局長專車,另外幾輛為副局長服務,我們處長難得用一次,我也基本不抱‘用公車’的想法,很多時候是私車公用。車改後,同樣私車公用,但心態完全不一樣,因為市民卡裡多了1000多元補貼,起碼油費不用自掏腰包,所以我舉雙手贊成。”杭州某局一名處長表示。
  有一次,杭州市某領導在公車改革推進會講了兩句話,讓在場官員笑聲一片:公車改革,體制內最高興、最支持的是處長們——本來就沒專車,這下好了,還能領車貼;公車改革後,局長們的身體明顯好起來了。
  2012年,寧波、溫州、嘉興陸續推出各自的公車方案。因為取消了所有市管幹部用車,溫州車改被冠以“力度最大的地方政府公車改革”,但車改後正處級官員最高補貼達每月3100元,創浙江之最,又被指為“變相為官員增加福利”。
  根據《關於溫州市市級機關公務用車制度改革的實施意見》,以“公務交通專項經費”取代車改前的公車支出,包括“近程公務用車補貼經費”和“遠程公務交通專項經費”。從科員、辦事員到正縣實職(正處級),按崗位不同分7檔,每月最高3100元、最低300元。同時,根據日常車輛使用率,將各單位分為三類區別對待,實行差異化補貼。正縣實職(正處級)每月的補貼標準在2500-3100元,第一類單位的3100元、第二類2800元、第三類2500元。車貼是公務活動交通費用,不計入工資性收入,全部存入市民卡專用賬戶,不可提現、挪作他用。
  據瞭解,此次溫州車改涉及106家機關單位、207家事業單位,1.2萬多人,1790輛公車。車改後,1300輛公車分批拍賣,保留約300輛執法執勤車,另200餘輛進入新成立的溫州公務用車服務公司。據溫州市車改辦統計,2011年1790輛公車的運行經費在1.44億元左右,還不包括駕駛員工資;車改後可節約2700萬元,降低18.2%,實現了“降低15%行政開支”的目標。
  相對而言,寧波和嘉興的車改顯得低調,連當地媒體也鮮有報道。據瞭解,寧波根據車改對象的職務層級,將車貼分為400-3000元10檔,部委辦局正職可選擇是拿補貼還是保留公車;經市車改辦批准,單位以執法執勤理由可保留部分公車,專門用於公務接待、特殊機要文件傳遞和車貼區域外用車。也成立專門的市機關公務用車服務中心,用於車改單位日常的租車服務。
  “浙江車改的幾個城市裡,我認為做得最好的是嘉興,其次是杭州,寧波、溫州弱一些。”浙江一位車改研究人士表示,嘉興真正做到了“單軌制”,沒有給一把手特殊照顧;車貼區域覆蓋嘉興全市,車貼標準最高2800元;美中不足就是車貼少部分打入市民卡不得提現,大部分打入公務卡可以提現。杭州是最早車改的,但有些“回潮”,主要表現在允許局級幹部選擇“包乾用車、不領補貼”的個性化用車服務,變相回歸到以前的“專車”。寧波、溫州車貼標準高而車貼區域小,只有市區範圍,寧波還實行一些單位保留部分公車的“雙軌制”,使“既坐車子又領補貼”的情況存在可能,也允許部委辦局正職選擇是拿補貼還是留車。
  視公車為“待遇”阻車改
  “應該說,杭州的車改實實在在地觸動了公車制度的既得利益者,成績有目共睹。但疲態也慢慢顯現,正面激勵有所減弱,改革的壓力則在增大。這既有外部因素影響,也有自身原因。”馬建華表示,這幾年,全國各地來杭州考察學車改經驗的每年有幾十撥,但跟進實行“單軌制”的不多,“有些地方的人一個勁地問我補貼標準多少、有沒有變通做法的事,我介紹‘單軌制’卻不在意,回去後還是想搞‘雙軌制’……長此以往,會對杭州車改產生不良影響。”
  杭州自身的問題也慢慢顯現。隨著車改的推進,大多數局級領導慢慢適應了非專車保障的新型公車制度,但也有相當部分的領導不習慣、不善於利用多種交通工具從事公務,特別是緊急公務、臨時參會等,對沒有專車帶來的不便有較多抱怨,甚至通過變通,繼續享受“專車”。例如,蕭山區在鄉鎮街道一把手的“強烈”要求下,允許車改鄉鎮街道聘用2名有駕駛技能的臨時工,成為領導私車或向未車改單位借來車輛的專職司機,出現“單位沒有公車,卻招專職司機”的怪象。
  令人關註的是,杭州在第二批單位公車改革時專門對部門一把手推出“個性化用車服務”:可以選擇領補貼,也可以選擇“包乾用車”,由市級機關公務用車服務中心提供定車、定駕駛員的服務。據介紹,該服務推出後,在目前實行車改的單位中有數十名部門一把手放棄補貼,選擇變相“專車” 。
  “這麼多的一把手選擇專車,說明他們不是只把公車看作交通工具、工作需要——只看作交通工具,補貼已經足夠他們開私車上下班、參加會議,何必一定要用公車?更合理的解釋就是:他們將公車看做待遇、職務的象徵,多少有點像古代官員坐的轎子。”張國清坦言,有些官員對公車有嚴重的依賴,“不少官員有這樣的理念和做法,使得他們對車改產生天然的抵觸。”
  張國清是浙江較早對公車改革領域進行研究的學者,2004年就帶領學生組成課題組,設計了《浙江省公務用車制度改革調查問卷》,對當時已開展車改的杭州市三墩鎮、金華義烏市,尚未車改的金華東陽市、寧波象山縣的公務員等展開調查。
  按照張國清的設想,最合理的方式是把公車組織起來成立租賃公司,和同類公司一樣市場化運營,但優先預約、調度給公務員使用,公務員的公務用車費用仍由政府承擔。“這樣,公車就從純消耗性項目變成生產性項目。”張國清說,“當然,這需要過程,在這個過程中可以實行貨幣化補貼,但補貼的依據應更多地考慮崗位因素、而不是職位。”
  事實上,杭州也對專司行政執法監察、稽查等職能機構車貼標准予以特殊“關照”。與其他車改單位不同,該市勞動保障監察支隊、市安全生產監察大隊等實行的車貼標準體系是7檔,少了2檔,最低一檔相當於其他車改單位的主任科員檔(690元),也就是這些單位涉改人員拿的最低檔車貼標準比其他車改單位要高出340元。市勞動保障監察支隊每個工作人員無論職務,都在其市民卡賬戶上每月扣除200元作為“單位公務車共同基金”。2012年,該單位參加車改的在編人員29名,全年提留車貼補助69600元,外勤公務的所有交通費用全部從共同基金支出。“這個方案符合單位實際,解決了‘多跑多虧、少跑少虧、不跑不虧’的問題。”支隊辦公室主任王鴻輝說。
  “我覺得貨幣化車改多少帶有‘特權贖買’的含義,中央反浪費條例完成了車改頂層設計,但要防止地方在車改具體實施過程中走樣變形。”馬建華說。
  “隨著中央規定取消一般公務用車,省部級以下公務員都是改革對象。我覺得‘貨幣贖買’的方法只是過渡,隨著車改深化終歸要被取代,但我不知道推動車改深化的動力在哪裡?”一位關註車改的專家表示,當初的貨幣化車改,機關單位的中層公務員積極性最大,推動了改革;而現在幾乎所有公務員都變成涉改人員,拿到車貼,成為既得利益者,共同的目標是提高車貼標準。“地方官員既是改革設計者、推動者,又是被改革對象,這樣的雙重角色很難同時演好。車改到了這個時候,需要有頂層設計,讓地方政府只扮演被改革對象;同時,引入民間監管力量、媒體等第三方監督,請審計監督機構參與監管,並由獨立評價機構每年進行評估。”
  (原標題:浙江“車改”十年遇回潮:一些 單位沒有公車卻招專職司機)
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